Sabtu, 01 November 2014
Home
Akuntabilitas Anggaran Pertahanan PDF Cetak Surel
Ditulis oleh Beni Sukadis   
Selasa, 01 April 2008 17:11

Pendahuluan

 

Anggaran pertahanan di negara manapun merupakan isu yang sangat rumit dan kompleks. Hal ini dikarenakan proses penyusunan anggaran pertahanan sangat bergantung pada penilaian dari situasi lingkungan dan ancaman yang ada. Selain itu, yang tidak kalah pentingnya adalah seberapa besarkah ketersediaan alokasi anggaran negara dengan pertimbangan prioritas di luar bidang pertahanan.

 

Berdasarkan RAPBN-P Tahun Anggaran 2010, Kementerian Pertahanan diusulkan untuk memperoleh porsi anggaran sebesar Rp. 42.638,5 milyar (meningkat 0,8 persen dari Rp. 42.310,1 Milyar pada RAPBN 2010).[2] Perlu dicatat bahwa angka ini sendiri merupakan jumlah kedua terbesar dalam RAPBN 2010 setelah anggaran yang diterima oleh Kementerian Pendidikan Nasional. Tentunya jumlah ini bukanlah jumlah yang sedikit dan patut mendapatkan perhatian ekstra dari masyarakat khususnya efektifitas penggunaannya.

 

Sebagai langkah awal dalam penyusunan anggaran pertahanan, proses perencanaan dan penyusunan kebijakan pertahanan nasional diawali dengan penyusunan strategic defense review (SDR). SDR akan menjadi referensi dari pembangunan kekuatan pertahanan suatu negara berbentuk dokumen publik yakni buku putih pertahanan. Secara umum proses penyusunan anggaran terdiri dari tiga tahap yaitu perencanaan, pembuatan program dan terakhir penyusunan anggaran (PPA). Dalam konteks pengawasan demokratis terhadap sektor pertahanan dan keamanan, semua proses ini seharusnya terbuka dan melibatkan masyarakat sipil. Bahkan, secara teoritis masyarakat berhak untuk mengetahui tahap yang lebih detail disebut proses pengarahan (steering process), proses pendukung (yang terdiri dari PPA tersebut), dan ketiga proses pertahanan yang merupakan implementasi dari anggaran yang dialokasikan.

 

Sayangnya, hingga saat ini kalangan masyarakat sipil masih mengeluhkan soal transparansi dan akuntabilitas anggaran dikarenakan masih tertutupnya akses informasi terhadap anggaran pertahanan. Padahal, isu anggaran pertahanan di Indonesia adalah isu yang sangat penting karena terkait erat dengan efektivitas implementasinya mengingat dari dulu hingga kini masih banyak terjadi penyalahgunaan ataupun buruknya tata kelola.

 

Media sebagai salah satu pilar demokrasi memegang peranan penting dalam melakukan eksplorasi informasi sekaligus penyadaran terhadap publik terkait isu-isu seputar penyelenggaran negara. Oleh karena itu, peran media massa di Indonesia dalam melakukan investigasi dan analisis terhadap penyusunan dan pelaksanaan anggaran pertahanan negara sangatlah penting sebagai salah satu cerminan proses reformasi sektor keamanan. Meskipun demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa pengetahuan sebagian besar kalangan media massa di Indonesia terhadap isu anggaran pertahanan masih sangat minim. Terkait hal tersebut maka tulisan ini mencoba menjabarkan beberapa aspek kunci dalam isu-isu terkait anggaran pertahanan di Indonesia.

 

 

 

Apa itu Anggaran Pertahanan?

 

Istilah anggaran pertahanan (defense budget) seringkali disebut di berbagai dokumen resmi, seminar, konferensi maupun media massa. Penggunaan istilah ini seringkali tertukar atau disamakan dengan pembelanjaan militer (military expenditure) meskipun sebenarnya dua istilah ini merupakan dua hal berbeda.

 

Anggaran pertahanan adalah semua pengeluaran negara di bidang pertahanan terkait dengan belanja personel, belanja rutin dan pemeliharaan, pengadaan senjata, serta penelitian dan pengembangan yang tercatat secara resmi dalam pos Kementerian Pertahanan.[3] Anggaran militer biasanya terdapat pada anggaran negara yang setiap tahun diusulkan pemerintah kepada parlemen.

 

Sedangkan pembelanjaan militer merupakan pembelanjaan atau pengeluaran tambahan militer per tahun diluar jumlah anggaran pertahanan resmi. Sehingga pengertian pembelanjaan militer ini adalah total jumlah anggaran pertahanan resmi ditambah penghasilan diluar anggaran resmi tersebut. Bentuk-bentuk pembelanjaan militer dapat disebutkan antara lain, penghasilan dari aktivitas bisnis yang dilakukan militer dan digunakan untuk operasional militer dan untuk honor personel militer, penghasilan dari operasi bhakti (bangun jalan dan jembatan), utang dari pengadaan militer, barter (pertukaran barang ), dana kontinjensi dan dana darurat, serta kredit ekspor untuk pembelian senjata (Lihat kotak 1).[4]

 

 

Kotak 1. Contoh dari Military Expenditure

- pertahanan sipil (pertahanan ekonomi atau perlindungan terhadap infrastruktur penting serta propaganda)

- dana yang didapat dari aktivitas militer yang lama (program demobilisasi dan reintegrasi, konversi dari fasilitas militer dan penghancuran senjata)

- Bantuan militer asing

- aktivitas ekonomi militer atau dikenal dengan bisnis militer (eksploitasi dari sumber daya alam, perdagangan, jasa keamanan, dll).

- Belanja militer untuk kelompok paramiliter

- Konstruksi militer

- Gaji dari personel yang bekerja dalam proyek-proyek pembangunan

- Anggaran hitam (dana yang digunakan untuk operasi rahasia, biasanya tidak terlihat angkanya. Contoh; anggaran militer dan intelijen AS).

- dll.

Sumber: diolah dari tabel Teodora Fuior, Budget Analysis, in Public Oversight of Security Sector: a Hand book for CSO, UNDP and DCAF. Hal. 179.

 

 

Anggaran militer Indonesia selama sepuluh tahun terakhir mengalami kenaikan lebih dari 100 persen. Tahun 1999 anggaran militer Indonesia sesuai dengan catatan resmi dari anggaran negara (APBN) adalah sekitar Rp 16 trilyun dan pada tahun 2008 mengalami kenaikan yaitu Rp 38 trilyun.[5] Tentu saja seperti yang dijelaskan dalam kotak diatas, jumlah anggaran resmi ini diluar dari jumlah pendapatan yang termasuk dalam kategori belanja militer (military expenditure).

 

Skala Prioritas dan Alokasi anggaran di Indonesia

 

Seperti yang telah dikemukakan diatas, aturan mendasar dalam mengalokasikan anggaran pertahanan adalah menetapkan skala prioritas dan ancaman terhadap negara dan masyarakat. Skala prioritas dan ancaman ini kemudian dapat diinterpretasikan dari Buku Putih Pertahanan Negara yang diterbitkan Kementerian Pertahanan tahun 2008. Dalam buku tersebut dinyatakan bahwa pembangunan pertahanan negara ditujukan untuk mewujudkan kekuatan pertahanan yang minimal (minimum essential forces/MEF) dalam jangka panjang. Menurut pemerintah, pembangunan pertahanan ini termasuk sistem dan strategi pertahanan, kapabilitas, dan struktur pertahanan, profesionalisme TNI, serta pengembangan teknologi pertahanan serta pembangunan komponen cadangan dan komponen pendukung.[6] Pembangunan pertahanan jangka panjang ini diarahkan untuk dapat menjamin kedaulatan negara, keselamatan bangsa, dan keutuhan wilayah sebagaimana tertera dalam buku putih.

 

Selain itu, Buku Putih Pertahanan juga menyebutkan bahwa pembangunan kapabilitas pertahanan saat ini adalah tidak ada penambahan personel, namun lebih pada peningkatan kapasitas organisasi melalui penataan organisasi. Meskipun nantinya ada pengembangan organisasi baru, tapi tidak akan menambah personel karena penambahan personel akan menambah beban pada anggaran pertahanan.[7] Sayangnya, nampaknya upaya ini masih sebatas wacana. Hal ini terlihat dari perbandingan belanja personel tahun 2005 dan 2010 dalam tabel dibawah ini.

 

Tabel 1.Perbandingan Anggaran TNI Tahun Anggaran 2005 dan 2010 (dalam milyar)

 

 

2005

2010

 

Matra

Belanja Pegawai

Belanja Pegawai

 

AD

6.885

15.067

 

AL

1.429

3.243

 

AU

669

1.593

 

Total

8.983

19.853

 

 

[user1]

Terkait dengan skala prioritas dalam pembangunan pertahanan, maka Indonesia tidak mengalami ancaman yang nyata dalam bentuk agresi dari pihak asing.[8] Buku Putih 2008 dengan jelas menyatakan bahwa ancaman terutama ditingkat nasional dan regional saat ini lebih pada keamanan nontradisonal seperti terorisme internasional, konflik komunal, separatisme, pencurian kayu dan isu-isu keamanan maritim (pembajakan, penyelundupan manusia, dll), serta konflik perbatasan ataupun isu ancaman senjata nuklir oleh Korea Utara.

 

Selain itu ancaman non tradisional lainnya yang saat ini sangat sering terjadi di Indonesia adalah bencana alam seperti gempa bumi, tsunami dan banjir menjadi salah satu sorotan juga dalam sejumlah diskusi internal di lembaga pertahanan. Dengan penilaian situasi lingkungan strategis ini dimana ancaman lebih cenderung pada konflik intensitas rendah, maka pembangunan pertahanan lebih cocok pada strategi employment dan deployment yang dikenal sebagai gelar operasi militer.[9] Artinya, postur pertahanan Indonesia tidak memerlukan suatu pasukan yang siap dalam perang konvensional yang masif. Kesiapan gelar operasi militer dilakukan karena Indonesia memiliki keterbatasan anggaran dan melihat pada lingkungan strategis dimana lebih banyak ancaman dalam bentuk konflik intensitas rendah. Dengan ada ancaman yang berbentuk konflik intensitas rendah maka sebaiknya pembangunan pertahanan tidak terkonsentrasi terlalu banyak di Jawa dan juga tidak terkonsentrasi pada fungsi komando teritorial ditingkat kabupaten hingga ke desa.[10] Dalam kesiapan gelar operasi ini maka pembangunan pertahanan mengutamakan pada kekuatan pertahanan minimal. Tentunya penyiapan gelar operasi militer melihat pula kondisi geografis Indonesia yang sebagian besar adalah wilayah laut (maritim).

 

Selain itu, dikarenakan adanya keterbatasan anggaran pertahanan maka prioritas yang logis dalam penyusunan program dan kebijakan anggaran adalah melakukan pemeliharaan pelengkapan militer (arms maintenance)[11] dan mengakuisisi alutsista yang sangat dibutuhkan (seperti 4 kapal frigat Belanda). Disinilah letak prioritas pembangunan pertahanan, jika memang pengeluaran anggaran militer terlalu banyak pada personel, maka langkah yang diambil adalah melakukan restrukturisasi organisasi dan berikut personalianya serta memfokuskan pada regenerasi alutsista secara bertahap. Dengan melihat struktur anggaran militer yang ada seharusnya aparat koter TNI AD terutama kodim dan koramil dikonversi menjadi batalyon.[12] Tentunya dengan alasan efisiensi anggaran, karena lebih dari 300 Kodim di tingkat kabupaten bukan melaksanakan fungsi pertahanan, tetapi lebih pada fungsi intelijen.[13]

 

Sebenarnya dalam rencana strategis Dephan tahun 2004-2009 sudah dapat terlihat rencana pembangunan pertahanan kita, dimana diperkirakan tahun anggaran 2008, TNI AL akan mendapat porsi anggaran lebih besar terutama dalam modernisasi dan pemeliharaan alutsista.[14] Hal ini secara tidak langsung mengakui bahwa pembangunan kekuatan pertahanan Indonesia akan difokuskan pada matra laut dan udara.

 

Apa saja yang ada dalam Pos Anggaran Pertahanan

Seperti disebutkan diatas untuk menyusun suatu anggaran ataupun melakukan kajian lebih mendalam tentang anggaran pertahanan, maka perlu diketahui berbagai pos anggaran yang ada dalam anggaran pertahanan Indonesia. Sebagaimana anggaran manapun, secara umum pos-pos yang ada adalah untuk personel, barang/jasa, pengadaan dan pemeliharaan senjata, serta penelitian dan pengembangan. Oleh karena itu, bentuk standar anggaran pertahanan mencakup pengeluaran rutin serta pengeluaran pembangunan (pengadaan dan pemeliharaan alutsista). Pengeluaran untuk personel beserta berbagai tunjangannya dimasukan dalam satu pos tersendiri, pengadaan dan konstruksi menjadi pos tersendiri; dan, operasi dan pemeliharaan masuk dalam pos tersendiri.[15].

 

Selain itu, perlu ditekankan bahwa kita harus memisahkan anggaran resmi dengan penghasilan militer yang didapat dari off budget. Disini dapat disebutkan sumber-sumber off budget dari pembelanjaan militer (military expenditure) antara lain; a). dana suplemen rutin yang disetujui DPR, setengah tahun terakhir selama tahun fiskal, b).transfer dari anggaran presiden, biaya darurat/kontijensi, c).transfer dana dari sekretariat negara untuk operasi spesial seperti pengamanan KTT ASEAN atau lainnya, d). transfer dari anggaran pejabat daerah biasanya dari dana pemerintah pusat juga (contoh; pengamanan di wilayah konflik), e). diskon, bunga pembayaran, dll.[16] Kelima sumber dana ini tidak akan ada dalam pos anggaran resmi dari Kementerian Pertahanan, namun jumlahnya bisa sangat besar. Sebagai contoh, pada tahun 2003, Indonesia mendeklarasikan darurat militer di Aceh dan pemerintah mengucurkan dana untuk operasi militer yang besarnya mencapai trilyunan rupiah.[17] Setelah operasi berakhir pemerintah tidak pernah mempertanggungjawabkan penggunaannya ke DPR, bahkan DPR sendiri tidak ada yang mempertanyakannya.

 

Dengan kata lain, kita harus cermat melihat anggaran resmi maupun off budget tersebut dengan terus menerus mencari informasi terkait dengan pembagian dan alokasinya. Sebagai contoh dari berbagai konflik di tanah air selama sepuluh tahun terakhir, ada kucuran dana off budget yang berasal pemerintah daerah pada militer. Dari pengamatan selama ini baik militer dan pemda tidak pernah memberikan keterangan ataupun pertanggungjawaban atas hal ini. Sehingga tranparansi penggunaannya agak sedikit sulit untuk didapat, bahkan bisa dibilang ada upaya tidak saling membuka. Untuk itu maka penting sekali pengawasan dari dana off budget ini dilakukan. Soal pengawasan anggaran pertahanan akan dibahas lebih lanjut di bagian lain tulisan ini.

 

Ilustrasi dalam tabel 2 dibawah diharapkan dapat memberikan penjelasan soal pos-pos anggaran dari sektor pertahanan di Indonesia.

 

Tabel 2. Anggaran Pertahanan tahun .... (contoh)

 

No.

Program (Subprogram)

Jumlah

Belanja Pegawai

Belanja barang/jasa

Jumlah

Modal

1.

Pengembangan pertahanan integratif

2.

Pengembangan pertahanan matra darat

3.

Pengembangan pertahanan matra laut

4.

Pengembangan pertahanan matra udara

5.

Penegakan Kedaulatan dan Penjagaan Keutuhan RI

a. Mabes TNI

b. TNI AD

c. TNI AL

d. TNI AU

e. Dephan

6.

Operasi Bhakti TNI

7.

Pengembangan Sistem dan Strategi Pertahanan

8.

Pengembangan Dukungan Potensi Pertahanan dan Pengembangan Bela Negara

- Kredit ekspor dll.

9.

Pengembangan Industri Pertahanan

10.

Kerjasama Militer Internasional

11.

Litbang Pertahanan

- hibah luar negeri

- pinjaman luar negeri

JUMLAH

 

 

Ada beberapa istilah yang harus dijelaskan secara lebih detail disini, seperti program pengembangan pertahanan matra darat. Yang dimaksud pengembangan matra darat adalah alokasi pos anggaran yang terdiri dari program pengembangan sistem, personel, material, fasilitas, pengiatan fungsi dan latihan dan operasi. Kemudian dalam pos program penegakan kedaulatan dan penjagaan keutuhan wilayah Republik Indonesia. Pos pengeluaran semacam apakah ini? Apakah ini dibuat untuk operasi di wilayah perbatasan atau pulau terluar? Dibutuhkan suatu pengetahuan secara lebih dalam mengenai sejumlah definisi atau istilah ini.

Bagaimana menyusun dan mengajukan Anggaran Pertahanan

Penyusunan anggaran pertahanan di Indonesia melalui proses berjenjang. Dari tingkat bawah yaitu usulan dari ketiga angkatan diteruskan ke tingkat Mabes TNI kemudian ke Departemen Pertahanan. Setelah melibatkan pembicaraan ditingkat antar departemen yang diantara melibatkan Departemen Keuangan dan Bappenas, maka anggaran pertahanan resmi – yang telah mengalami pengurangan dari proposal awal - kemudian diajukan kepada parlemen. Selanjutnya parlemen bisa melakukan amandemen terhadap semua anggaran negara termasuk anggaran pertahanan. Seperti dikatakan diatas, anggaran militer mengalami kenaikan dari tahun ke tahun,[18] sebagai contoh untuk tahun 2006 saja Dephan mengajukan Rp 56 trilyun kepada Departemen Keuangan, tetapi dengan alasan prioritas bukan pada sektor pertahanan maka realisasi anggaran hanya Rp 28 trilyun.

 

Jika kita mengacu pada UU No. 3 tahun 2002, Kementerian Pertahanan sangat berwenang dalam melakukan pengambilan kebijakan anggaran termasuk soal pengadaan alat utama sistem persenjataan. Kemhan sebagai otoritas sipil seharusnya sangat menentukan bagaimana anggaran ini sebaiknya dibuat dan apa saja yang seharusnya menjadi prioritas dalam alokasinya. Selama ini sudah sangat banyak masukan yang diberikan ke Kemhan dari kalangan masyarakat sipil untuk membuat suatu postur pertahanan yang memadai yaitu kecil tapi efektif.[19] Akan tetapi pada kenyataannya, Kemhan merasa bahwa kebijakan dalam reformasi struktural sudah dalam jalur yang benar padahal belum tentu tepat sasaran. Sampai saat ini tidak ada terobosan yang diambil Dephan dalam menyikapi soal kekurangan anggaran ini. Ada beberapa terobosan yang bisa diambil yaitu pengurangan jumlah personil militer dan PNS (downsizing), hentikan pemakaian alutisista yang tidak layak pakai, melakukan restrukturisasi institusi TNI ke dalam Dephan, restrukturisasi gelar kekuatan dan lain-lainnya. Terobosan ini dapat menghemat anggaran pertahanan hingga trilyunan rupiah. Karena kekurangan anggaran selalu jadi keluhan militer sehingga berdampak pula pada profesionalitas militer Indonesia.

 

Dalam Buku putih Pertahanan Indonesia tahun 2008, ketiga angkatan telah melakukan proyeksi ke depan berdasarkan analisa lingkungan strategis terkait ancaman dan tantangan yang akan dihadapi Indonesia pada masa depan. Kemudian dengan analisa ini diharapkan dapat melakukan modernisasi alutsista yang bisa merespon ancaman dan tantangan yang faktual. Kotak dibawah ini merupakan rencana jangka panjang dari masing-masing matra untuk melakukan pembangunan kekuatan agar dapat mencapai kekuatan pertahanan minimum.

 

 

 

Kotak 3. Pengembangan Kekuatan Pertahanan Indonesia ke depan

- TNI AD fokus pada tiga kategori kemampuan lintas udara, mobilitas udara, mobilitas mekanis dan raiders

- TNI AL fokus pada kemampuan alutsista untuk kekuatan pemukul, tempur patroli dan kekuatan dukungan.

- TNI AU berupaya melakukan penggantian alutsista yang tidak layak operasional seperti pesawat patroli, dan memperbaiki pesawat tempur serta meningkatkan kemampuan deteksi dan pengamatan jarak jauh (radar) melalui pengadaan.

Sumber : diolah dari Buku Putih Pertahanan Indonesia 2008, halaman 120-132, Dephan RI, 2008.

 

 

Dengan kemampuan anggaran negara yang sangat terbatas, maka semua perencanaan ini belum tentu akan direalisasikan dalam jangka pendek. Dalam arti lain terjadi jurang pemisah antara rencana awal dan realisasi anggarannya, ini yang disebut strategic gap. Bagaimana mengurangi strategic gap adalah upaya yang tidak mustahil, hanya persoalannya adalah bagaimana anggaran dikelola secara lebih efisien dan tepat sasaran oleh militer melalui tahap perencanaan yang sesuai kebutuhan. Tanpa bisa menjawab persoalan ini, maka strategic gap akan tetap ada.

Bagaimana mengawasi anggaran

Anggaran adalah komponen utama dalam penyelenggaraan negara. Lebih lanjut, dalam sebuah negara yang mengklaim menganut sistem pemerintahan demokratis, pengawasan terhadap anggaran belanja negara menjadi faktor kunci. Pemerintahan yang demokratis dibangun lewat sebuah proses politik yang sehat dan kompetitif dimana kemudian negara dan masyarakat terikat dalam sebuah kontrak politik yang berimbang terkait penyelenggaraan negara. Dalam konteks ini, masyarakat kemudian berhak untuk mengetahui kemana saja negara mengalokasikan uang pajak yang mereka bayar selama ini lewat transparansi dan akuntabilitas anggaran. Terkait dengan anggaran pertahanan, efektifitas dan efisiensi dalam pertahanan negara adalah aspek turunan yang diharapkan hadir dari transparansi dan akuntabilitas anggaran pertahanan.

 

Paling tidak ada sejumlah alasan mengapa pengawasan anggaran pertahanan perlu suatu pendekatan tertentu. Pertama, anggaran pertahanan (dan sektor keamanan lainnya) unik, karena ada beberapa fenomena yang sangat berbeda dengan anggaran lainnya yaitu anggaran ini biasanya memiliki pos kontijensi/tambahan. Kedua, cenderung tidak transparan karena militer selalu menganggap segala sesuatu yang berkaitan dengan institusi militer adalah bagian dari rahasia negara. Ketiga, kompleks karena anggaran militer menyangkut soal keputusan politik menyangkut peran dan posisi negara dalam konstelasi internasional.

Dalam tatanan negara demokratis paling tidak ada ada dua struktur yang mengawasi soal anggaran yaitu pihak eksekutif dan legislatif. Pihak eksekutif bisa dianggap bagian dari pengawasan internal, dimana anggaran pertahanan merupakan bagian tanggungjawab dari kementerian pertahanan. Di dalam kementerian pertahanan ini terdapat suatu unit yang dinamakan inspektorat jenderal sebagai pengawas pertama.

 

Selain dari Kementerian Pertahanan terdapat berbagai lembaga negara sebagai penyeimbang kekuasaan yaitu seperti Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang melakukan fungsi pengawasan politik, fungsi anggaran dan fungsi legislasi yang semuanya memberikan wewenang khusus kepada DPR dan dijamin oleh konstitusi.[20] Tentunya DPR harus mengunakan kewenangan ini sebaik-baiknya terutama dalam melakukan pengawasan politik dan pengawasan anggaran.

 

DPR sesuai dengan fungsi dapat melakukan pengawasan dengan meminta laporan dari menteri pertahanan, panglima TNI dan kepala staf angkatan melalui rapat dengar pendapat (hearing). Selain itu dapat melakukan kunjungan kerja (fact finding) ke lapangan baik ke markas-markas komando utama dan satuan kerja militer dibawah untuk mengetahui keadaan prajurit, kondisi fisik dan infrastruktur yang dimiliki militer. Selain itu salah satu tugas DPR adalah hak mengawasi anggaran militer, dalam setahun paling tidak 3 atau 4 kali DPR dapat memanggil Menteri Pertahanan untuk menanyakan realisasi anggaran yang telah dialokasikan pemerintah.

 

DPR pernah melakukan fungsi anggaran dengan baik yaitu saat TNI akan dikirim ke Lebanon dalam rangka misi perdamaian sebagai pasukan penjaga perdamaian tahun 2006. Dalam rangka misi penjagaan perdamaian, TNI harus diperlengkapi dengan sarana tranportasi berupa panser pengangkut pasukan (armored personel carrier/APC) yang dibeli dari Perancis. Awalnya Dephan ingin membeli dengan harga yang agak tinggi. Namun, DPR mempersoalkannya dengan alasan skema pembelian melalui pemerintah ke pemerintah (G to G) memberikan peluang harga bisa lebih murah. Melalui tekanan parlemen itu lalu Dephan melakukan negosiasi ulang soal harga dengan pihak penjual yang akhirnya mau menurunkannya. Ini adalah contoh faktual dimana DPR dapat melakukan fungsi kontrol pada anggaran pertahanan. Selain itu DPR harus memiliki sikap yang tegas untuk meminta tanggungjawab pemerintah dalam pengelolaan anggaran pertahanan.

 

Selain DPR, institusi pengawas anggaran lainnya adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang melakukan pengawasan keuangan terhadap lembaga-lembaga negara[21] termasuk institusi pertahanan seperti Kemhan, Mabes TNI dan mabes angkatan. BPK selama ini selalu memberikan laporan kinerja keuangan militer kepada pihak DPR sehingga DPR memiliki informasi yang cukup terkait dengan pengelolaan anggaran pertahanan. Artinya, fungsi BPK hanya berhenti pada fungsi pelaporan keuangan dan melaksanakan audit terhadap anggaran pertahanan. BPK biasanya memberikan kesimpulan dan rekomendasi akhir pada setiap laporan itu (lihat Kotak 4).

 

Sayangnya, hingga saat ini kasus korupsi di Kemhan/TNI belum bisa disentuh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). KPK sebagai lembaga negara yang otonom hingga saat ini belum bisa masuk ke ranah pertahanan karena terbentur pada KUHAP Militer dan sistem peradilan militer dimana masih ada klausul yang menyatakan bahwa tindak pidana oleh militer harus diproses atasan melalui pengadilan militer. Seperti diketahui sampai saat ini UU peradilan militer masih menggunakan yang lama, sehingga kasus korupsi masih belum bisa menyentuh para personel militer. Sebagai terobosan bisa saja ada pengecualian melalui pengadilan koneksitas tetapi ini perlu landasan hukum yang memakan energi dan sumber daya yang banyak.

 

Diluar pengawasan eksekutif dan legislatif ada pengawasan dari masyarakat seperti organisasi masyarakat sipil (OMS/LSM), organisasi massa, pers, organisasi profesi dan lain-lain. Saat ini pengawasan masyarakat sipil terhadap anggaran pertahanan belumlah optimal, karena ada beberapa kesulitan seperti soal kapasitas dan sumber daya dan kemudian soal konsistensi dari masyarakat sipil itu sendiri.[22] Pengawasan masyarakat sipil terutama LSM pada isu-isu kebijakan dan undang-undang masih belum efektif sepenuhnya, apalagi tentang isu anggaran pertahanan bisa dianggap hampir tidak ada ahli sipil yang benar-benar fokus pada kajian anggaran pertahanan.[23] Apalagi di bidang media massa, bisa dikatakan tidak ada ahli soal anggaran pertahanan.

 

Media massa belum banyak melakukan pemberitaan soal anggaran pertahanan, karena ini sangat berkaitan dengan kebijakan redaksi kecuali sedikit media cetak nasional. Artinya para editor – sebagai atasan jurnalis - yang lebih menentukan topik-topik apa yang akan diliput. Ini dapat dilihat dari berita-berita yang ada di media massa cetak nasional, bahwa hanya sebagian yang memberitakan soal anggaran pertahanan. Kalaupun ada berita mengenai anggaran pertahanan tetapi tidak terlalu mendalam, sering kali hanya mengutip pernyataan pejabat publik. (lihat Kotak 4 ).

 

Sebenarnya untuk mengawasi anggaran pertahanan secara umum tidak terlalu sulit yaitu publik masih bisa mengakses situs resmi BPK sebagai lembaga audit negara. Dalam situs internet tersebut, terdapat berbagai laporan BPK soal pengelolaan keuangan oleh lembaga-lembaga negara seperti Dephan, Mabes TNI, mabes angkatan, Polri dan departemen lainnya. Bahkan dalam salah satu laporan BPK ada yang berkaitan dengan operasi bhakti TNI di sejumlah daerah.

 

Selain itu publik, organisasi massa dan pers dapat meminta informasi publik melalui Undang-Undang No. 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP). Anggaran pertahanan adalah bagian informasi publik. Sebagaimana pasal 9 ayat 1 dan 2 UU KIP terutama ayat 2 menyatakan ada informasi publik yang wajib diumumkan secara berkala termasuk kegiatan dan kinerja badan publik dan laporan keuangan. Dengan instrumen hukum ini, seharusnya masyarakat sipil bisa memanfaatkan dalam upaya tranparansi dan akuntabilitas anggaran pertahanan maupun pembelanjaan militer. Sementara ini UU KIP dapat menjadi instrumen nasional dalam pengawasan kinerja dan keuangan negara, maka ditingkat internasional terdapat berbagai konvensi dan aturan mengenai transparansi anggaran militer.

 

 

Kotak 4

Anggaran TNI Belum Transparan

Kamis, 23 Oktober 2008

Dua tahun berturut-turut, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memberikan predikat disclaimer terhadap laporan keuangan Dephan/TNI. Ketua BPK Anwar Nasution mengatakan, ada beberapa alasan yang menyebabkan pihaknya memberikan status tidak memberikan pendapat (TMP) untuk laporan keuangan Dephan/TNI periode 2006 dan 2007.

Antara lain, Dephan/TNI belum memiliki sistem akuntansi yang baku dan belum memiliki personel yang menguasai ilmu akuntansi. Juga, tidak memiliki sistem komputer yang baik dan pengawasan yang baik atas pelaksanaan sistem akuntansi itu.

"Selain itu, sistem akuntansi instansi belum diterapkan dengan baik sehingga terjadi perbedaan catatan realisasi yang signifikan antara Dephan/TNI dan Departemen Keuangan," ujar Anwar saat memberikan paparan tentang perbaikan pengelolaan keuangan negara di lingkungan Dephan/TNI di Gedung Balai Samudera TNI-AL, Jakarta Utara, kemarin (22/10).

Alasan lain, pendapatan negara bukan pajak (PNBP) dan anggaran non-budgeter yang dilakukan Dephan/TNI belum menggunakan surat setoran bukan pajak (SSBP) dan tidak melalui kas negara. Ini terjadi akibat doktrin perang semesta selama rezim Orde Baru mempertahankan organisasi satuan TNI yang berdiri sendiri-sendiri.

Itu diwarisi sejak awal pembentukannya pada masa perang kemerdekaan. "Pada waktu itu, setiap unit pasukan mencari sumber keuangan, alutsista, dan logistik sendiri-sendiri dengan berbagai macam cara," jelas Anwar.

Alasan berikutnya, karena belum baiknya manajemen logistik dan alutsista Dephan/TNI, termasuk dalam sistem inventarisasi asetnya. Misalnya, TNI belum menerapkan sistem manajemen dan akuntansi barang milik negara (Simak BMN). Dengan begitu, TNI belum dapat menyajikan nilai BMN dengan benar, termasuk nilai persediaan pada akhir tahun. "Padahal, kesuksesan operasi militer sangat ditentukan jumlah dan mutu alutsista dan manajemen logistiknya," katanya.

Kemudian, pengelolaan kas dan rekening di Dephan/TNI belum terpadu, transparan, dan akuntabel. Misalnya, masih banyak jumlah rekening dan uang yang belum dilaporkan dengan tertib. "Selain itu, pengadaan maupun perawatan alutsista belum transparan dan akuntabel," ungkap Anwar. Terutama dalam pengadaan alutsista melalui perantara atau oknum calo yang panjang. Akibatnya, harga menjadi mahal di tengah keterbatasan anggaran negara.

Meski begitu, Anwar memuji upaya perbaikan sistem laporan keuangan Dephan/TNI dengan mengumpulkan seluruh komandan satuan di lingkungan TNI. "Jika sungguh-sungguh, pemberian opini wajar oleh BPK dapat terwujud," ujarnya.

Panglima TNI Jenderal Djoko Santoso yang juga hadir dalam acara tersebut menyambut baik upaya Departemen Pertahanan menata laporan penganggaran. "Alutsista di TNI rumit karena satu item banyak sekali rinciannya. Misalnya, pesawat tempur itu bisa lebih dari seribu item di dalamnya. Karena itu, perlu dilatih agar sistem administrasinya lebih baik," kata jenderal asal Solo itu.(rdl/oki)

Sumber: Jawa Pos, 23 Oktober 2008

 

 

Pada tingkat organisasi internasional seperti PBB ada resolusi Majelis Umum PBB nomor 35/142B tahun 1980, yang berjudul “Pengurangan Anggaran Militer” yang isinya meminta adanya laporan standar pelaporan dalam pengeluaran militer (military expenditure) setiap negara. Hasil laporan ini harus dilaporkan ke Sekretaris Jenderal PBB. Yang menjadi soal apakah Indonesia sudah pernah melaporkan?

 

Kemudian terkait dengan transparansi pengadaan alutsista - untuk mencegah penyelundupan senjata - terdapat beberapa rejim internasional yaitu rejim PBB Register of International Arms transfer dimana negara-negara diatur untuk saling bekerja sama dalam bidang informasi tentang ekspor dan impor senjata konvensional. Secara khusus konvensi yang dikeluarkan Majelis Umum PBB tahun 1996 ini meminta negara-negara untuk menindak berbagai upaya suap dan korupsi dalam pengadaan senjata sesuai dengan hukum nasional.[24]

 

Dalam tataran akademik di tingkat internasional terdapat suatu lembaga yang dinamakan SIPRI (Stockholm Peace Research Institute) yang memiliki situs yang bisa diakses publik maupun jurnalis untuk mengetahui transfer senjata ataupun jumlah anggaran pertahanan berbagai negara di dunia. Jurnalis harus bisa memanfaatkan situs internet ini untuk mengetahui jenis senjata, peralatan militer dan dari negara mana asal senjatanya. Situs ini dapat diakses dengan mudah. Walaupun isu pengadaan senjata tidak menjadi bahasan khusus dalam tulisan ini, tetapi transfer senjata merupakan hal penting yang harus diawasi secara seksama oleh masyarakat luas dan tentunya para jurnalis.

 

 

Penutup

Indonesia saat ini telah memiliki cukup modal melanjutkan reformasi pertahanan, karena sudah ada regulasi terkait dengan pemisahan otoritas politik dan operasional di bidang pertahanan dengan UU No.3/2002 dan UU N0. 34/2002. Selain itu Indonesia sudah memiliki UU tentang Keterbukaan Informasi Publik (Freedom of information) yang dapat menjamin hak dari warga negara untuk mengetahui dan mendalami berbagai informasi tentang kinerja militer dalam hal ini soal akuntabilitas dan transparansi anggaran pertahanan. Dengan landasan hukum ini sangat diharapkan publik menggunakan secara maksimal, sehingga pengelolaan anggaran pertahanan bisa lebih terbuka. Berbagai konvensi internasional maupun sumber informasi (buku, website, blog, dsb.) dari lembaga internasional juga sangat membantu masyarakat khususnya jurnalis dalam melakukan pengkajian lebih dalam mengenai pengelolaan anggaran pertahanan agar dapat mempublikasikan melalui media massa secara lebih obyektif dan tentunya kritis.

 

Yang lebih penting juga ada kerjasama yang erat antara jurnalis dengan masyarakat sipil lain yaitu akademisi, LSM dan lembaga kajian yang ada di tanah air maupun di luar negeri, walaupun ada sedikit individu/lembaga baik di tingkat nasional maupun internasional memiliki cukup informasi terkait dengan anggaran pertahanan Indonesia. Yang juga sangat krusial adalah kerjasama erat dengan parlemen nasional karena mereka merupakan perwakilan rakyat yang memiliki kewenangan dalam mengawasi pemerintah. DPR RI sebagai parlemen memiliki kewenangan dan sumber daya untuk melakukan pengawasan secara seksama (scrutiny) tentang alokasi anggaran dan efektivitas penggunaannya. Kerjasama antara jurnalis, LSM dan DPR RI ini dalam rangka pengawasan demokratis terhadap angkatan bersenjata. Sehingga lembaga militer ini dapat bekerja secara lebih profesional berdasarkan mandat undang-undang yang berlaku.

 

 

 

Bahan Bacaan dan Referensi lanjutan lainnya.

Buku

Beni Sukadis, Almanak Reformasi Sektor Keamanan Indonesia 2009, Lesperssi dan DCAF, 2009.

Beni Sukadis & Eric Hendra, Perjalanan Reformasi Sektor Keamanan Indonesia, Lespersi dan DCAF, 2008.

Teodora Fuior, Budget Analysis, in Public Oversight of Security Sector: A Handbook for CSO's, UNDP & DCAF, 2008.

Tim Propatria, Monograph No. 10, Pengawasan dan Pengelolaan Sumber Daya Pertahanan, November 2007.

Andi Widjajanto & Makmur Keliat, Reformasi Ekonomi Pertahanan di Indonesia, Infid dan Pacivis, 2006

J. Pramodhawardani & Lex Rieffel, Menggusur Bisnis Militer: Pembiayaan Militer melalui APBN, Mizan dan USINDO, 2007.

Tim Lesperssi, Rekomendasi Kebijakan No. 2 tahun 2009, Manajemen Alutsista dan Postur Pertahanan, Lesperssi, 2009.

Buku Himpunan yang terkait dengan Penyelenggaraan dan Pengelolaan Pertahanan, Biro Hukum Setjen Dephan RI, 2007.

Larry Diamond dan Marc F. Plattnerr, Hubungan Sipil Militer dan Konsolidasi Militer, Rajawali Pers, 2000.

Samuel Huntington, Prajurit dan Negara: Teori dan Praktek Hubungan Sipil Militer, Kompas, 2000.

Internet:

www.un.org/disarmament

www.sipri.org

www.propatria.org



[1] Beni Sukadis adalah Koordinator Program Lesperssi. Dia menaruh minat pada kajian reformasi pertahanan, keamanan internasional dan kajian strategis lainnya.

[2] Lihat Nota Keuangan & APBN TA 2010 serta Nota Keuangan & RAPBN-P TA 2010 RI.

[3] Teodora Fuior, Budget Analysis, Public Oversight of Security Sector Reform, an Handbook for CSO's, halaman 179, UNDP and DCAF, Bratislava, 2008,

[4] Halaman 179, Op.Cit.

[5] JK. Ginting, Anggaran Pertahanan, Alutsista dan Keselamatan Penerbangan, 2009.

[6] Halaman 102, Buku Putih Pertahanan Indonesia,, Departemen Pertahanan Republik Indonesia, 2008.

[7] Halaman 119, Op.cit

[8] Halaman 7, Buku Putih Pertahanan 2008, Op.cit.

[9] Halaman 9, Reformasi Ekonomi Pertahanan Indonesia, A. Widjajanto dan Makmur Keliat, INFID dan Pacivis, Jakarta, 2006.

[10] Lihat Rekomendasi Kebijakan Lesperssi soal Fungsi Teritorial dan Komando Teritorial, LESPERSSI, 2006.

[11] Halaman 11, Reformasi Ekonomi Pertahanan Indonesia, Op.cit.

[12] Lihat lebih lanjut kajian Lesperssi soal Fungsi Teritorial dan Komando Teritorial, tahun 2006 dan juga Restrukturisasi Institute, tahun 2002.

[13] Pernyataan Dirjen Strahan Dadi Susanto pada saat itu tahun 2006. lihat website; www.dephan.go.id

[14] Halaman 8-9, monograph No.10 Propatria, Pengelolaan dan Pengawasan Sumber Daya Pertahanan Indonesia, November 2007.

[15] Halaman 182, Budget Analysis, in a Handbook for CSO, Teodora Fuior, DCAF-UNDP, 2008.

[16] Halaman 174, Menggusur Bisnis Militer, Rex Riefel dan Jaleswari Pramodhawardani, Mizan, 2007.

[17] Lihat Koran Tempo, 30 Maret 2004, Akuntabilitas Dana Operasi Militer dipertanyakan; Lihat juga Pertanggungjawaban Operasi Militer di Aceh, Beni Sukadis, harian Sinar Harapan, April 2004.

[18] Selama tahun 2000 hingga 2007, anggaran pertahanan telah mengalami kenaikan hampir 300 pesen. Lihat halaman 12, monograph No. 10, Propatria Institute, 2007, Op.cit.

[19] Sebagai contoh Lesperssi sudah mengajukan berbagai rekomendasi pada Dephan (dalam hal ini menhan) seperti soal komando teritorial, reformasi birokrasi dibidang pertahanan, netralitas TNI maupun bisnis militer. Namun, kenyataannya paradigma lama tentang sistem pertahanan negara masih terlalu kuat. Hal ini bisa dilihat dari produk Buku Putih 2003 dan Buku Putih 2008 yang masih terlihat inward looking (isu-isu domestik sebagai masalah utama).

[20] Sesuai pasal 20A ayat 1-4 UUD 1945 (perubahan)

[21] Pasal 23 E UUD 1945 hasil amandemen. Dalam pasal ini BPK dimandatkan untuk melakukan audit keuangan negara dan kemudian memberikan laporan kepada DPR, DPRd DPRD dan seharusnya laporan dari BPK ditindaklanjuti oleh parlemen.

[22] Lihat Mufti Makarim, Peran OMS dalam Reformasi Sektor Keamanan dalam Perjalanan Reformasi Sektor Kemaanan Indonesia, Lesperssi-DCAF, 2008.

[23] Baru Infid bersama Pacivis UI yang mengeluarkan buku soal anggaran pertahanan dan Propatria dalam bentuk monograph. Sedangkan LSM (seperti; Lesperssi, Ridep, the Indonesian Insitute) dan beberapa individu lainnya masih terfokus pada kajian bisnis militer, dibanding soal anggaran pertahanan.

[24] Halaman 12, UN Guidelines for International Arms Transfer, Report on Disarmament Commision, UN General Assembly, Supplement No.42. May 1996.


[user1]Mas, ini saya modifikasi dikit, td udah coba cari anggaran belanja pegawai TNI 2010 tapi blm ktemu di nota keuangan/RAPBn 2010. Gimana baiknya? Apa dikembalikan ke tahun 2005 aja?

 

 

 

Terakhir Diperbaharui pada Selasa, 13 Juli 2010 15:19